撰稿人：曹伟
著名城市和建筑设计师
国家专项政策扶植资金研究和申请辅导专家
国家5A景区创建研究和申请辅导专家
城市更新和文旅创建研究专家，高级工程师
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组负责人
新浪网城巿频道特邀顾问
在进入“十四五”收官与“十五五”开局的关键时期，发改委和国务院将会出台很多新的政策，尤其是“以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题”的提出，对地方项目的扶植会加大力度。作者认为，在“十五五”开局的关键时期，项目申报只有从“资金政策 → 项目逻辑 → 战略目标 → 绩效结果”全链条理解政策，地方项目才能真正进入国家支持序列，并实现“资金到位、项目落地、民生见效”。然而，国家层面的资金供给端与资金需求端（地方项目）之间仍存在显著的“断层”问题，导致政策红利无法高效转化为优质项目的落地动能。主要体现在各地方申请过程中最多的问题是项目定位与政策的匹配度，申报文件专业水平的欠缺，地方政府在申报材料时往往因缺少“资金政策知识库”或多方专业度融合的复合型规划申请编制团队，造成政策文件与中央政策匹配度低、层级复杂、更新频繁。许多地方财政或发改委部门对资金类别和适用口径理解不到位，导致项目匹配错误。
作者多年从事城市更新和文旅项目规划设计以及参与国家政策扶植政策资金的工作背景，总结了在过去的工作经验中各地在申报国家政策资金和前期规划设计中导致项目申报与审批“断层”的原因进行解读并与读者共享。具体内容如下：
国家发展改革委加快将推动扩大有效投资政策落地实施。2025年10月31日上午，国家发展改革委政策研究室副主任李超在月度新闻发布会上透露，截至目前，5000亿元新型政策性金融工具资金已全部投放完毕，共支持2300多个项目，项目总投资约7万亿元，重点投向数字经济、人工智能、消费基础设施，以及交通、能源、地下管网建设改造、城市更新等领域。 国家发展改革委加快将推动扩大有效投资政策落地实施。近期，地方政府债务结存限额中安排了5000亿元，用于补充地方政府综合财力和扩大有效投资。其中，新增了2000亿元专项债券额度，专门用于支持部分省份投资建设。国家发改委将督促指导相关省份用好新增额度，加快专项债券发行使用，抓紧项目开工建设，尽快形成实物工作量。具体内容如下：
在进入“十四五”收官与“十五五”开局的关键时期，党中央和国务院围绕中国式现代化的阶段性目标，正推动新一轮战略部署加快形成。根据国家发展改革委对未来五年发展趋势的系统研判，“十五五”时期将以推动高质量发展为主题，以形成新质生产力的体系化突破为主线，加快构建现代化产业体系和新型城镇化格局；同时把城市更新、保障性住房建设、平急两用公共基础设施完善作为提升城市韧性与人民生活品质的重要抓手，推动超大特大城市从增量扩张转向存量优化与功能再造。建议的重点方向还包括了加快推动文化、体育与旅游业深度融合，将文体设施补短板、文旅消费新场景培育、国家文化公园与城市文化空间建设纳入现代服务业体系升级的重要组成部分等内容。
总体来看，“十五五”时期将成为我国实现现代化中期目标、推动新质生产力全面形成、以城市更新与民生改善为双轮驱动的重要阶段。相关重大项目建设、文旅体融合发展、空间品质提升和公共服务体系完善，都将获得更为系统的政策支持与制度保障，为地方政府优化产业结构、扩大内需潜力、提升城市功能与生活品质创造新的战略机遇。
中央在《关于推动城市高质量发展的意见》中提出：“建立可持续的城市建设运营投融资体系。统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道。”对文旅／文化旅游领域，发改委牵头印发了《推动文化和旅游领域设备更新升级改造若干政策》的通知，明确将“符合条件的重点项目纳入超长期特别国债等资金支持范围”。 尤其对于城市更新项目：发改委在2025年提出“在6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资”任务，并强调要“引导政策性银行专项借款、银行信贷资金更好参与项目建设”。
中央财政预算内投资（即中央预算内资金）用于城市更新、文旅基础设施改造。 超长期特别国债可用于支持文化旅游领域设备更新升级。
引导社会资本、政策性银行贷款、商业银行信贷、REITs（不动产投资信托基金）等市场化融资工具参与城市更新类项目。
多渠道资金“统筹”已经成为关。
存量城市更新：如老旧小区改造、旧厂房／旧城区更新、城中村改造、历史文化街区改造等。文化旅游设备更新升级：如历史文化名城、名镇名村、街区、历史建筑中的消防、展示、监测设备升级、以及智慧化、数字化基础设施更新。城市更新与消费型基础设施建设结合：例如街区更新时，强化“文化＋旅游＋餐饮＋休闲娱乐”场景打造。
要接轨城市发展整体规划：项目应纳入地方政府的“城市更新行动方案”、文旅融合发展规划等，具备政策整合性。
融资结构清晰、风险可控：既有政府资金引导，也要有社会资本、市场化机制；避免形成新的地方隐性债务。
消费场景与产业链延展能力：在文旅／体育领域，建设不仅是硬件更新，还强调“文化与旅游、体育消费场景”“服务型基础设施”“文创内容＋体验”链条。
设备与技术升级维度：在文化旅游设备更新政策中，明确“更新升级保护管理和监测设备”“智慧运维”“物联感知”“AI＋大数据”应属支持范畴。
项目定位：可将项目定位为“旧厂房／城中村/历史街区更新”＋“文旅消费场景（文创、体验、休闲）”＋“体育文创／体育赛事场景”融合模式。这样同时对接城市更新＋文旅＋体育三维度。
创新融资设计：考虑政府主导更新改造，用地或容积率激励＋地方配套资金；社会资本参与运营；并研究发行 REITs 或资产证券化机制，将文旅＋体育运营收益纳入模型。
设备与智慧升级：在项目设计中预置智慧化管理系统、感知设备、大数据平台等，符合“设备更新升级”的政策倾向。
场景构建＋消费导向：除基础硬件改造外，重点打造“文化＋旅游＋体育”融合的消费场景。如夜经济文旅街区、体育赛事体验中心、文创市集＋民宿＋体验活动。这样更符合政策驱动“服务消费”“新消费”趋势。
示范性＋可复制性：设计项目时强调示范带动、可复制复制，这有助于获取优先支持。地方政府常对“具有示范意义”“可复制推广”的项目给予更强资金或手续支持。
优先支持示范性、市场化程度较高、可复制的项目：如发改委提到：“对于市场化程度较高、经营属性较强的，要充分发挥市场机制作用；对于回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，要发挥政府和社会资本合作新机制、REITs等作用”。
中央资金＋地方配套＋社会资本共举：项目若能形成政府主导、社会资本参与、经营可持续模式，则在资金支持上更有优势。
项目从“开发”转向“更新、提升、融合”：政策强调的是“存量空间的盘活”“既有建筑的改造升级”“旧城旧厂的再利用”而非单纯新建。
向“存量更新”“存量资产盘活”聚焦，而非单纯新增建设。政策中提到“未来城市更新的可持续发展之路”即体现此转向。支持方式逐渐由单纯财政拨款转向“财政＋金融＋社会资本”的复合模式，政府更多作为“引导者”，强调市场机制。中央财政支持将更加“精选城市＋重点片区＋重点项目”方式，而非大范围铺开。比如财政部通过竞争评审选拔部分城市、定额补助。地方项目对“融资创新”“机制建设”要求更高，如要建立项目储备机制、资金筹措机制、用地保障机制。
定位项目为“城市更新行动”单位：先确认所在行政区是否有“城市更新行动方案”或旧厂房/城中村更新目录，将项目纳入其统筹。
设计资金结构：例如：中央预算内投资申请（若条件合适）＋地方财政配套＋政策性银行贷款＋社会资本投入＋运营收益回流。
用地与规划匹配：争取容积率激励、用地性质灵活、混合用途（文创、旅游、体育、住宿）。更新项目尤应考虑“改造而非新开”加分。
明确运营路径：如“文旅体验＋体育赛事／训练＋文创产品＋民宿体验”闭环。政策支持文旅消费场景、体育场馆等。
指标设计：建议设定可量化指标，如：新增旅游消费额、体育赛事人次、文创产品销售额、运营年现金流、社会资本投资额比例、智慧设备投入比例等，以便在申报及后期验收中有据。
风险控制：避免项目依赖政府高补贴；确保市场化运营路径清晰；审核项目是否可能引发地方政府隐性债务风险。
解决的关键是—建议由专业编制团队代撰申报材料。—提前规划、入库申报、部门联动、合规融资、专业编制。体现申报成功的关键“三度”如下表：
关键要素 | 含义 | 实施要点 |
政策匹配度 | 与发改委资金投向契合 | 对应“十五五规划”关键词、国家专项政策 |
项目成熟度 | 手续齐全、可立即开工 | 可研批复、配套资金、投资测算完备 |
绩效可评估度 | 效益量化、机制可持续 | 设置绩效目标、建立运营与监管体系 |
充分理解申请国家发改委资金，本质上是：“以项目匹配国家战略，以资金结构匹配财政逻辑，以可研论证匹配专业规范”。常见问题集中在——政策对接不到位、前期准备不足、材料不规范、资金配套缺口。
国家政策扶植资金只是“引子”，真正决定项目能否落地的，是在申请资料中能否体现地方政府能否真正做到“配套资金可行、来源清晰、机制闭环”。换句话说：“中央给你的是杠杆，地方配套资金才是支点。”只有支点坚实，杠杆才能撬动地方经济和民生建设的可持续发展。“资金政策知识库”或专业队伍对于申报材料是提高文件专业水平的关键，需要精通政策研究、政府关系、精通项目申报流程、项目申报、财务测算、法律合同、工程专业知识、运营管理的复合型团队是成功申请资金并设计合理商业模式的关键，因此，我们认为，提高申请质量和专业水平重点在于培养内部行业内专业人才或引入行业内专业机构。
撰稿人：曹伟
著名城市和建筑设计师
国家专项政策扶植资金研究和申请辅导专家
国家5A景区创建研究和申请辅导专家
城市更新和文旅创建研究专家，高级工程师
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组负责人
中央经济委员会委员
中规人居城镇规划发展中心负责人/规划设计院院长
意大利莱切美院特聘教授
2012年中央美术学院建筑学院艺术研修和访问学者
2009年清华大学日本建筑大师矶崎新建筑学导师研修
2012年在罗马被授予马耳他骑士勋章
2008年意大利莱切国际最佳设计奖
2012年伦敦年度的最佳建筑奖
2008年中国绿色建筑规划设计金牌典范规划师
2009年编入《中国城镇乡村及片区建设60年人物志》
2010年经典国际论坛贡献奖
美国GES环境工程和修复职业资格
美国加州建筑综合职业资格
韩国仁川建筑协会专家委员
中国商业地理研究会理事
中国商业网点建设管理联合会评审委员
2016天津大学建筑学工程硕士
2019年马耳他圣西里大学规划博士
2003年澳门公开大学MBA学位
曹伟作为中央经济委员会委员和受小城镇改革发展中心委托有机城市研究课题组负责人，是国家政策及中央政策扶植资金研究和协助地方申请辅导专家，曹伟是第一个提出有机城市理论和将环境、建筑、健康理念结合，提出了打造“有机城市”的理念和标准的专家。曹伟作为著名的建筑和城市设计师，清华大学日本建筑大师矶崎新导师研修学生，多次获得国际大奖并多次在清华大学、中央美院、韩国仁川建筑大学、意大利莱切美院、2012年受伦敦市长鲍里斯邀请在市政厅讲演，同时在国内外多所学府讲授他提出的“有机城市”理念并得到了广泛的好评，并获得领导人的接见以及包括骑士勋章在内的多项荣誉。曹伟主持设计和参与多项国家大型工程和规划项目，编写《第三眼后的空间》《21世纪城镇商业发展之路城镇商业（网点）及商业地产规划设计指南》、《商业布局与网络机构》和《商业布局与商店设计》《重塑城镇的人文和自然》专业书籍。
